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新体制下稽查工作研究

2019-09-04 10:49:00 | 来源:国家税务总局株洲市税务局稽查局 | 作者:赵文

  稽查是税收征管的最后一道防线,承担着以查促收、以查促管、以查促廉的重要职责。国地税机构合并以来,税收稽查面临着全新的工作形势,本文通过对稽查新体制下稽查工作面临的新形势分析,剖析当前工作存在的问题,为新体制下稽查工作提质增效提供对策和建议。

  一、新体制下稽查工作的新形势

  新体制的“新”主要体现在税务稽查内部管理体制和外部政策环境发生的变化。从税务系统内部的角度看,包括国地税机构合并、稽查机构改革和系列业务政策、管理体制等方面的变化。从大的环境看,既包括全面从严治党的严格要求,也包括“放管服”改革的全面深化和“减税降费”的深入实施。

  (一)稽查机构呈现新变化。组织架构由“1+N”垂直型向扁平化管理转变,以株洲地区为例,机构合并前,原国税稽查部门是“市稽查局+城区跨区域稽查局+县市稽查局”管理模式,共设置有8个稽查机构。原地税稽查局部门是“市稽查局+县市区稽查局”管理模式,共有稽查机构10个稽查机构。机构合并后,稽查部门的管理模式为“市稽查局+跨区域稽查局”,即市稽查局加3个跨区域稽查局。相比机构改革之前,一是机构数量大大减少。机构合并前,原国地税稽查机构共有18个,机构合并后撤销县市区稽查局,增设、扩大跨区域稽查局,机构设置调整为4个。二是机构级别呈现一致。机构改革前,市稽查局为副处级单位,跨区域稽查局为正科级,县市区稽查局为副科级,分为3级管理。机构合并后,市稽查局降格为正科级,与跨区域稽查局在行政级别上属于平级单位。三是管理主体实现统一。撤销了县市区稽查局,县市区税务局对稽查局工作没有管理权限。市稽查局和跨区域稽查局统一由市局管理,同时,市稽查局对跨区域稽查局进行业务指导。

  (二)管理体制实现新转变。一是强化了稽查归口管理。机构合并前,除上级推送案件外,各稽查部门可根据需要进行“双随机”选案,市稽查局适时提供指导。机构合并后,市稽查局负责统筹全市稽查案源管理,跨区域稽查局原则上不开展选案工作,市局稽查局统筹安排全市的专项检查、异地交叉检查、协查和举报等检查工作。二是县市区税收风险部门承担部分稽查职能。机构合并后,县市区税收风险管理部门作为稽查对接部门,加挂同级税收举报中心标识牌,按照案件性质处理辖区涉税举报。县市区税收风险部门对受托协查中来函类型为“调查取证”的案件负责组织实施,同时,安排专人负责在涉税检举、企业联系、数据提取、资料取证、案件协查、实地调查、税警协作等方面协助配合稽查部门工作。

  (三)稽查业务实现新扩围。一是稽查税费范围扩大。机构合并前,原国地税部门各有分工,负责职责范围内的税种检查,机构合并后,税务稽查变为全税种税费检查,实现了定向“体检”向全面检查的转变,对企业的涉税检查更加全面,对检查人员的业务素质也提出了更高的要求。二是管辖户数增多。新设立的跨区域稽查局管辖范围为2-3个县市区行政区域,辖区内的纳税人的数量迅速增加,而不同的县市区经济规模、产业结构、税收征管方式等方面又有所不同,如何正确的在各区域内分配人员力量,保持范围内稽查力度的相对公平,维护税收秩序的稳定,是稽查部门必须面对的课题。

  (四)打骗打虚和减税降费新动态。一是打骗打虚形势严峻。进入随着放管服的深入实施和营改增的全面推行,大量的行政审批下放,纳税人在发票领购、发票开具、优惠政策享受等方面有了更大的自主权,部分违法犯罪分子利用政策便利投机钻营,破坏税收秩序。机构合并以来,税务总局等四部门共同开展了打骗打虚“两年专项”行动,打骗打虚工作的重要性提升到了一个新高度,打击虚开骗税的案源数量也急速上升。以株洲地区为例,2019年1-6月,株洲市税务稽查系统共检查“双打”案件262户,相比同期增长221%。二是减税降费双向增压。减税降费是今年工作的主题,是党中央交给税务部门的一项重要政治任务,在各项优惠政策严格落实的情况下,一方面造成税收收入增长缓慢,税收任务的完成面临较大压力,税务机关希望通过稽查来弥补“缺口”。另一方面稽查部门也是减税降费的实施部门,在减税降费的大背景下,稽查部门必须减少对企业的检查和干扰,一定程度上给行使稽查职能带来挑战。

  (五)全面从严治党和纳税人维权意识进入新阶段。一是全面从严治党形势严峻复杂。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“加强纪律教育,强化纪律执行,让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线,习惯在监督和约束的环境下工作生活。”稽查部门历来处在风口浪尖,遭受来自于各方面的考验,既要能管住“自己的手”,也要能挡住“别人的手”,守住公权力行使底线。二是纳税人维权意识日益增强。《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》明确了纳税人享受的包括知情权和税收监督权在内的14项权利,《税务稽查工作规程》对税务检查人员的执法行为进行了严格地规范和约束,近年来,纳税人对于税收稽查的税收听证、行政复议、行政诉讼等案件不断增多,稽查部门在依法征管的同时,要严格按照稽查程序的规定,充分保障纳税人的知情权、陈述与申辩权等权利的行使,减少税企之间矛盾。

  二、新形势下稽查存在的主要问题

  (一)组织机构架设缺乏统一。一是从全省的角度来看,各市州在跨区域稽查局的机构设置方面不一致。例如,全省14个地市州中9个单位设置了三个跨区域稽查局,有2个市州设立了两个跨区域稽查局,有3个市州设立了一个跨区域稽查局,省局并没有一个明确的跨区域稽查局的设置数量,也没有提出指导性的设置比例,导致有的跨区域稽查局管辖的范围过大,不可避免的产生征管上的疏漏,一定程度上削弱了稽查以查促管的职责行使,同时也导致上级的任务部署难以很好落实。二是跨区域稽查局内部机构设置不统一。以株洲地区为例,三个跨区域稽查局中,第一稽查局设立6个组,分别为行政综合组、3个检查组、审理组和协查执行组,第二稽查局设立四个组,行政综合组、综合选案组、检查组、审理执行组,第三稽查局设立5个组,3个综合组,2个检查组。在上级管理、单位人员数量、管辖范围基本一致的情况下,3个跨区域稽查局呈现了3种不同的管理模式,各单位的组织架构、管理制度、业务分工等方面的不同,工作效率、工作质量也随之产生了差异,给稽查系统的统一管理带来了不利影响。

  (二)稽查人员需增量提质。一是干部人数不满足需求。以株洲地区为例,机构合并之前前原国税稽查153人,原地税稽查104人,共计257人,机构合并之后县市区稽查局撤销,稽查干部并入所属税务局,目前,株洲市税务稽查部门通过组织遴选考试补充稽查新鲜血液,招录稽查干部22人,全市稽查部门共有在职职工182人,相比合并之前人员减少75人,在稽查任务增加、工作要求提高的情况下,稽查人手不足的短板不断凸显。二是检查干部所占比重不高。以株洲地区为例,全市稽查系统182名税务干部中,位于检查组的人员93人,仅占全部人数的52%。由于大量行政事务性工作的开展,部分业务能力优秀的干部也被调整到了内勤岗位,从稽查机构的角度看,大量内勤科室和内勤人员的存在,分散了检查力量,导致稽查主业不突出。从人才使用的角度看,优秀的稽查能手从事行政工作,造成了人才的浪费。三是人员素质亟待提升。合并之前,国税稽查部门负责国税业务,地税稽查部门负责地税业务。机构合并之后,稽查部门要负责对所有税种和费用的检查,业务范围迅速扩大,不仅增加了进户检查的工作量,提高了税务稽查的复杂性,也对干部的业务素质提出了更高的要求。同时,年龄结构老化现象比较严重。

  (三)税务稽查整体效能不高。一是查管联动机制的缺乏导致税收稽查与征管的脱节。一方面征管部门的案件移送数量不多,质量不高。征管部门移送稽查的案件大都为虚开增值税发票走逃企业,稽查执行难度大。对于偷逃税案件,征管部门更倾向于让企业通过自查补税,导致有些达到移交稽查标准的案件通过评估的方式来完成,存在法律风险。另一方面稽查建议流于形式。在当前模式下,稽查与征管之间的信息反馈主要通过稽查建议来实现,信息反馈主要针对于个案,存在分散、简单等特点,缺乏必要的提升和总结,往往质量不高,难以有效使用。同时,稽查建议的落实情况缺乏反馈。二是数据集成使用程度低。征收、管理、稽查等部门各自为政,缺少对企业财务信息综合分析、充分挖掘和使用。同时,稽查部门缺乏与其他经济部门的信息共享机制,信息来源渠道窄,例如对工商、证券、法院判决等事项中的股权交易等信息无法得知。三是体制缺乏活力。稽查部门为派出机构,干部晋升渠道狭窄,缺少与机关科室的人员流动机制。同时,稽查考核体系沿用传统的干部管理模式,对干部优与劣的奖惩力度及相应待遇的差别不大,难以充分调动干部的工作积极性。

  (四)稽查执法刚性缺失。一是畏惧风险导致消极执法。由于纳税人维权意识的不断增强和稽查干部业务素质的参差不齐,导致部分稽查干部执法过程中底气不足,担心惹火上身,面对纳税人的无理要求不能坚持立场。二是法律支持力度不够。法律只授予稽查干部检查权而没有侦查权,面对部分拒不配合的纳税人,稽查干部应对手段有限,有时明明知道涉税资料存放或隐匿的地点,但苦于没有权限搜查只能望资料而兴叹。特别是在双打案件中,稽查干部无法限制嫌疑人的人身自由,面对流动作案的专业团伙,一旦公安机关配合不够,就会致使违法犯罪分子逃跑,影响案件的突破。打击手段的缺乏,导致犯罪分子侥幸心理膨胀,不断挑战税法的威严。

  三、稽查工作开展实践路径

  (一)建立完善的组织体系

  1.调整跨区域稽查机构的设置。上级部门出台具有可操作性的跨区域稽查机构设置指导意见,根据税收规模、产业结构、地域范围等因素确定区域内跨区域稽查局的机构数量,对于现行管辖范围过大的跨区域稽查局进行分拆,实行稽查精细化管理,防止出现管理上的盲区,确保上级部门的安排部署和稽查“最后一道防线”职责的有效落实。

  2.优化跨区域稽查局内部设置。《稽查工作规程》要求稽查部门负责选案、检查、审理、执行工作的人员不得相互交叉,当前,跨区域稽查局不单独开展选案,在保障单位各项工作有效运转的情况下,可以尝试将审理、执行及其他业务工作综合,党建、后勤、绩效等其他内勤工作综合,既有利于突出专业优势,也能更好的提升行政效能。

  3.加强市局稽查局的管理权限。机构改革后,市局稽查局降格为正科级单位,与跨区域稽查局在行政级别上属于同级别,给市稽查局在业务管理上带来了一定的困难。要进一步强化市局稽查局的管理职责,加大市局稽查局在案源、异地稽查、重大案件检查等方面管理力度。同时,完善稽查部门与县市区税收风险管理部门的对接制度建设,加强工作落实。

  4.“抓大放小”进一步突出稽查职能。一是降低对稽查行政类考核标准。稽查部门是所属税务局的派出机构,行使的是单独的检查职能,与基层局相比,人数更少,主业更加突出,在现行的工作模式下,内勤人员往往一人要对应几项行政职能,导致在人员安排的时候不得不将业务骨干放置内勤岗位,造成人力资源的浪费。二是增设检查科室。在将内勤、业务进行综合之后,将释放出来的机构职数充实检查科室,提升检查科室机构占比。三是合理调整人员配置。当前跨区域稽查局检查人员比重仅占50%左右,检查科室人员中还有相当部分的内勤人员,种种原因导致稽查骨干的缺乏。跨区域稽查部门应当将部分业务能力较为突出的内勤人员充实至业务一线,集中抓好稽查主业。

  (二)提高稽查工作效能

  1.打造税收专业团队。一是分行业分税种建立专业人才队伍,专业人才可以带领队伍入户检查,也可以编写行业、税种检查指引,带动整个队伍检查效率的提升。二是对于规模较大、案情较复杂的案件,打破科室之间的界限,跨部门组建一些临时性的团队,防止由于业务问题出现检查方面的问题,提高检查的应对能力。

  2.开展项目化稽查。目前结案速度慢的情况还比较严重,剖析原因一是能独立办案的主查人员少,二是检查人员在办案中担心检查不够全面,对企业进行全面扫描,影响了结案进度。在稽查资源有限的情况下,全面检查一方面会导致结案数量少,稽查覆盖面小,另一方面对于一些小问题过度深入,导致了稽查资源的浪费。项目化检查就是对于一些线索明显,涉税问题单一的案件进行专项检查。优势比较明显:一是无需对企业所有项目进行检查,可以提高检查效率。二是对于检查人员业务要求不高,可以有效缓解主查人员少的压力。三是业务基本类似,对于审理环节的压力较小。

  3.创新稽查激励机制。一是实现人员的流动。对于一些业务能力欠缺的干部调整至单位其他岗位,从内勤岗位选人补充。同时市局机关每年可拿出一定名额吸收稽查业务精英,一方面为市局机关补充深耕一线的业务精英,另一方面提高稽查骨干的工作积极性,做到“优秀的提拔、合适的留下,不行的离开”。二是实行绩效差额。按照多劳多得的原则,根据工作量、任务完成、工作成绩等因素对于表现优秀的同志实行一定程度上的薪酬优待,形成赶比超的良好氛围。

  (三)夯实稽查征管基础

  1.健全查管互动机制。除按规定在审结之后移送征管部门的稽查建议外,加强稽查与征管部门的互动,定期召开稽查征管会议,搜集近段时间内在稽查过程中发现的行业普遍性问题、征管环节薄弱问题并及时向征管部门反馈,征管部门应提高对稽查反映问题的重视,根据问题程度开展行业清理、优化征管程序、完善管理办法等工作予以落实,真正做到以查促管、查管并举。征管部门在日常检查、税收评估等工作中发现的偷逃税行为要及时的移送稽查部门。

  2.加强信息化建设。一是提高税务机关的数据质量。加强实名认证管理,与公安部门进行身份信息对接,在实名登记阶段,将身份证、指纹、人脸等信息综合采集,加强申报、发票领用环节的人员信息核对,最大程度防止身份信息冒用。同时加强对财务数据的采集,督促纳税人完整准确的填写财务报表及纳税申报表。二是加强对数据的分析应用水平。稽查、征管及相关职能科室要提高信息共享水平,加强数据的纵向横向分析,充分挖掘信息数据的潜力。三是建立第三方数据交换的长效机制。与工商、人民银行、法院等部门建立合作机制,定期交换信息数据,及时掌握涉税信息,不断扩大纳税人在办理股权转移、产权交易等事项缴税前置的范围。

  (四)提升稽查执法刚性

  1.增强稽查执法自信。一是正面撑腰。拟定稽查执法责任豁免事项,对于按照规定依法履职的稽查人员,所造成的的行政复议、行政诉讼等法律后果由单位承担,且不对执法人员个人造成任何不利影响。同时,对于第三方给稽查办案人员带来的压力,单位要设法予以化解。二是反向预警。开展稽查执法风险教育,梳理稽查执法过程中可能涉及的风险点,让干部在稽查执法中对于可能涉及的执法风险了然于胸,增强干部的风险应对能力。同时,对于在稽查执法过程中的违法行为,要坚决严惩,防止错而不纠,越陷越深。

  2.完善稽查相关法律。一是提高稽查机关的执法权限。当前稽查部门执法特别是在打击虚开骗税过程中需要公安机关的密切配合,究其原因是公安机关有侦查权和人身强制权限,一旦当地公安机关不配合,打骗打虚工作便很难开展。要在法律上赋予税务机关更大的执法权,给予稽查人员在执法过程中遇对纳税人隐藏、销毁纳税资料、直接走逃等行为时一定的侦查权、强制权,提高稽查人员在面对偷逃税、虚开走逃等违法行为时的应对能力。二是加重对虚开骗税行为的处罚力度。虚开虚抵形势的严峻与犯罪成本低有很大的联系,要在法律上加大对虚开虚抵行为的量刑幅度,提升违法分子的犯罪成本,制止各种涉税违法行为的发生。

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