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更好发挥税收政策逆周期调节作用的思考

2019-11-11 15:10:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:赵桂芝

   内容提要:在国际经贸环境恶化和国内经济下行压力凸显的背景下,宏观经济政策逆周期调节成为我国稳增长和防风险的重要支撑和保障。本文聚焦我国税收政策宏观经济逆周期调节,在梳理税收逆周期调节内在机制和影响因素的基础上,总结我国税收政策宏观经济逆周期调节的主体特征和潜在问题,并立足长远提出税收政策逆周期调节绩效的优化策略与措施。

  关键词:税收政策 逆周期调节 自动稳定机制

  市场经济条件下,宏观经济政策在促进经济增长、熨平经济波动等方面具有至关重要的作用。宏观经济政策的逆周期调节是政府与市场协调配合促进经济社会持续健康发展的重要手段。改革开放以来,我国经济曾经历了多次波动,而每次经济能够重新步入正常的发展轨迹均离不开政府对宏观经济的逆周期调节。近年来,在国际经济金融形势复杂多变、国内经济下行压力加大的背景下,利用宏观经济逆周期调节政策维护稳定、防范系统性风险成为战略选择。而税收政策作为财政政策的重要组成部分,是宏观经济逆周期调节不可或缺的手段。在我国财政支出规模空间收窄、财政支出对宏观经济稳定效应递减以及全球减税浪潮迭起的现实背景下,深入探寻我国税收在宏观经济逆周期调节中的运行机制,对于进一步发挥税收维护宏观经济稳定和促进经济社会高质量发展的作用,保证我国宏观经济逆周期调节政策加力增效具有重要意义。

  一、 税收政策逆周期调节的作用机制及传导路径

  为了避免经济水平的剧烈波动,产生通货膨胀或经济停滞,各国政府都制定相应的宏观经济政策来调节社会总供给和总需求的关系,维护经济稳定。税收对宏观经济稳定的调节主要依赖于税收的自动稳定机制和相机抉择机制,两种机制的作用方式、传导路径不同。

  所谓税收的自动稳定机制是指税收制度本身能够对经济波动有较强的适应性,税收随着经济波动而增加或减少,自动地影响社会总需求,缓解经济波动。当宏观经济出现波动时,不必调整和改变税制要素,就可以使经济过热或经济低迷的状况得以自动缓解。个人所得税是具有自动稳定机制的税种之一。

  当经济衰退时,纳税人收入水平下降,收入适用于较低的税率档次,税收负担相应减轻,一定程度上缓解了可支配收入的下降,进而阻止消费需求的过度萎缩;当经济过热时,纳税人收入水平上升,收入适用较高的税率档次,税收会自动地增加,一定程度上抑制消费需求和投资膨胀,进而抑制总需求。可见,税收自动稳定机制的传导路径首先是对企业和居民的可支配收入造成影响,通过对可支配收入的调节控制消费和投资的波动,进而对物价和就业波动起到缓冲的作用,促进宏观经济稳定。税收因其具有弹性和韧性成为宏观经济波动的制衡器和缓冲阀。税收自动稳定机制的优点是能够比较及时地对经济形势的变化作出反应,而缺陷在于其只能减少而不能消除经济波动,同时具有该机制的税种较少,在经济活动处于偏离理想状态程度较大时,则需要自动稳定的税收政策与其他宏观经济政策综合施策。

  相机抉择的税收政策是指政府根据宏观经济形势的波动状况,运用税收政策有意识地改变税收征收范围、税率等税制要素,通过税制要素的调整改变纳税人的负担,利用利益驱动机制,引导纳税人的投资和消费行为向着政府调控的方向转变,消除经济中的不稳定因素,进而实现宏观政策调控目标。例如,当社会总需求不足时,为了防止经济衰退和停滞,政府可以通过减少税基、降低税率等措施,激发企业扩大投资,从而扩大社会总需求,促进社会总供给和总需求实现平衡,缓解经济波动和促进经济稳定。不同于自动稳定机制受到税种的限制,相机抉择的税收调节机制既可以通过调节直接税的税制要素引导企业和居民的投资和消费,也可以依靠间接税的增减进行宏观经济逆周期调节。而且,间接税减税在刺激消费的同时,还会使生产增加,既扩大需求又增加供给。但是,相机抉择的税收调节机制,考验政府部门研判宏观经济趋势的能力和制定、实施相应政策的水平,同时,相机抉择的税收政策存在时滞问题,包括认识时滞、反应时滞和执行时滞等,传导环节多,其调控产生效果不仅受到政府制定和执行政策的能力的影响,而且还与企业和居民对利益机制的反应程度相关,更会受到市场机制运行机制是否健全等影响。

  二、 我国税收政策逆周期调节的主体特征与潜在问题

  (一) 税收政策逆周期调节以推进增值税改革为重要支撑,但潜力有限

  作为我国的主体税种,增值税始终是我国税收制度改革的重头戏,日益深化的增值税制度改革从多个路径为我国宏观经济逆周期调节提供了现实支撑。

  1. 以减少税基为抓手的增值税改革为企业扩大投资提供源动力。我国1994 年进行增值税改革时基于当时经济形势,采取了生产型增值税。但由于生产型增值税也逐渐暴露出重复征税、降低企业投资积极性、影响产业结构升级等诸多问题,我国从2004 年率先在东北三省的装备制造业等八大行业进行增值税转型改革试点,到2007 年试点范围扩大到中部六省26 个老工业基地城市,再到2009年全面实行消费型增值税。

  增值税转型以增加企业进项税抵扣、减少税基为特征,在减少企业纳税负担的同时,激励企业扩大固定资产投资。特别是面对2008 年国际金融危机带来的剧烈冲击,增值税全面转型为我国固定资产投资和地区经济增长提供了有力支撑,缓解了外部环境的冲击,助推了我国宏观经济逆周期调节。我们通过检索2000~2018 年《中国固定资产统计年鉴》各地区、各行业固定资产投资额、固定资产投资新增额以及地区新增产值的动态变化,并进行对比分析发现,我国增值税转型改革为市场投资和需求的释放提供了源动力。

  2. 以建立现代税收制度为宗旨的营改增实现了税收负担只降不升。继增值税转型改革之后,为进一步规范和完善增值税制度,有效应对经济下行压力,促进经济和社会发展,2012年我国开始大力推进营改增。2012 年国务院决定在上海市对交通运输业(不含铁路运输)和部分现代服务业启动“1+6”(“1”是交通运输业,“6”包括研发、信息技术、文化创意、物流辅助、有形动产租赁、鉴证咨询等部分现代服务业)行业营改增试点;2012 年8月至12 月,将“1+6”行业试点分批扩大至北京等12 个省市;2013 年8 月1 日,将“1+6”行业试点推广到全国,并将广播影视服务纳入进来,成为“1+7”行业试点;2014 年1 月,将铁路运输和邮政业纳入试点,至此交通运输业已全部纳入营改增范围;2014 年6 月,将电信业纳入试点,形成全国范围内“3+7”行业试点;2016 年3 月,财政部、国家税务总局向社会公布营改增全面推开所有的实施细则及配套文件;2016 年5 月1 日,营改增全面推开。

  营改增使我国增值税制度在科学性和规范性得以实质提升的同时,实现了所涉企业税收负担只降不升的承诺,为企业提高生产和投资能力提供了条件,为更有效进行宏观经济逆周期调节提供了重要支撑。我们检索2000~2018年《中国税务年鉴》《中国统计年鉴》中31个省份的增值税以及GDP数据,运用灰色关联度模型分析得出,我国增值税改革对GDP增长的关联度在0.7以上,增值税改革与经济增长高度关联,进一步表明我国增值税改革对宏观经济调节的作用与贡献。

  3. 以税率持续下调为特点的税制改革进一步释放逆周期调节效应。我国增值税改革进程中始终伴随着增值税税率的变化与调整。税率是衡量税收负担轻重的核心标准,也是影响纳税人投资、消费行为的重要变量。自2016年5 月1日营改增全面推开以来,增值税已经成为我国的第一大税种, 增值税税率的变化对经济社会发展具有直接影响。

  首先,在不考虑零税率的情况下,我国增值税的税率经历了一个从二档到四档,再从四档到三档的历程。2017 年7 月1 日,《财政部 国家税务总局关于简并增值税税率有关政策的通知》(财税〔2017〕37 号)规定,取消13% 的税率,增值税税率由四档简并至三档,分别为17%、11%、6%.税率的下调带来了实质性的减税效应,给纳税人带来了实实在在的红利。其次,不断下调增值税税率。2018年5月1日,我国增值税税率进行了一次下调,将制造业等行业的适用税率由17%降至16%,将交通运输、建筑等行业的适用税率由11% 降至10%;2019 年4 月1 日,为进一步深化改革,增值税税率再次下调,将制造业等行业的适用税率由16%降至13%,将交通运输、建筑等行业的适用税率由10%降至9%,保持6% 一档的税率不变,同时通过采取对生产、生活性服务业增加抵扣等配套措施,确保所有行业税负只减不增。

  综上所述,虽然我国从2004 年增值税转型为起点增值税改革的持续推进与我国宏观经济逆周期调节阶段相重叠,为我国经济稳定和增长提供了现实支撑,但是增值税作为具有税收中性的税种,一般而言其核心职能在于筹集财政收入,为国家实施公共财政支出政策筹集财力。随着增值税改革的逐步到位,其税收中性特征回归,增值税的逆周期调节的提升动能有限,我国逆周期调节的税收政策需要及时调整和转换,取得新突破。

  (二) 结构性减税新政频出但仍以相机抉择为主要特征,自动稳定短板亟待关注

  面对复杂多变的外部经贸环境和经济下行压力,减税降费为主基调的逆周期调节新政频出,设计层面广、政策多重。

  1 . 围绕创新驱动出台系列减税措施。首先,2018年,我国扩大了研发费用扣除范围,提高了扣除标准,同时,进一步提高企业职工教育经费税前扣除限额比例,加大对企业人才培养和技术升级的优惠力度。其次,针对高新技术企业超过5 年的亏损无法用税前所得弥补的境况,考虑到科技研发尤其是重大科技研发项目周期长、前期研发费用高、效益回收期长的特点,将亏损结转年限由5年延长至10 年。

  2.个人所得税改革新政的推出,使逆周期调节效应有待深入研究。继以增值税改革为主体的流转税制度改革持续推进,2018 年我国个人所得税制度改革在多个层面展开,包括建立综合与分类相结合的个人所得税制度,提高基本减除费用标准,首次设立专项附加扣除,调整优化税率级距,增设个人所得税反避税条款,等等,显著改善了中低收入者税收负担,对增加有效消费需求起到逆周期调节效果。但是,个人所得税税率的最新调整如何影响我国个人所得税的累进度,还有待进一步论证。

  综上所述,我国为应对外部冲击和国内经济下行压力推出了多领域和多个层面的税制改革新政。总体上看,是以减税降费相机抉择政策为主要特点,释放当下消费和投资需求为目标,而以增强我国税收体系自动稳定调节机制的企业所得税和个人所得税系统性改革还相对不足,此外,部分财产税税种的缺失一定程度上制约了我国税收体系的自动稳定调节作用的发挥,影响我国税收体系对宏观经济逆向调节的韧性。

  三、 加强税收逆周期调节的策略选择与对策建议

  (一)深化所得税制度改革,增强税收制度的自动稳定调节作用

  长期以来,我国的税制改革以流转税改革为主旋律,无论是增值税转型还是营改增,都是以降低企业税收负担为目标取向,这适合我国为应对外部冲击和国内经济下行压力、扩大企业投资、激发市场活力的客观需要。但是对流转税进行减税具有其缺陷:一是减税会受到诸多限制,存在财政风险;二是对企业投资的影响与控制只是间接调节。事实上,影响企业投资决策的直接要素是市场经济景气状况和投资回报率高低。综观世界各国税收政策对宏观经济逆周期调节的实践,无不使用所得税制度的改革和调整。当今形势下世界各国的所得税减税浪潮是全球资本竞争的新手段,也是税收逆周期调节的主体方式,效果更为直接,对宏观经济影响和冲击相对较小。所以,本文建议,我国应深化企业所得税制度改革,进一步完善个人所得税制度的缺陷,提升整体税收制度对宏观经济的契合度,增强税收制度整体的自动稳定调节作用。

  (二)补齐税收体系税种缺失短板,激活税收逆周期调节的新路径

  长期以来,我国税收体系以间接税为主体税,直接税税种体系相对单薄,具有较好调节作用的个人所得税收入占税收总收入的比重较低,逆周期调节作用难有明显绩效。鉴于我国以房地产为核心的财产性收入差距对居民收入差距具有突出影响,并制约着全社会消费需求的有效释放,以及我国遗产税等税种的缺失,不仅影响我国税收体系的科学完整,更严重制约了税收体系宏观经济逆周期调控作用的充分发挥,本文建议,结合我国经济和社会发展实际,在财政政策对宏观经济逆周期调节后劲不足、提升空间受限,间接税改革基本到位的情况下,重视对具有自动调节作用的税收体系的改革和完善,在深入调研的基础上加快推进房地产税立法,密切关注个人财富存量积累新态势;合理借鉴发达国家通过遗产税与赠与税调节财富收入、促进社会公平、激活税收逆周期调节的方式,全面提升税收对宏观经济逆周期调节的质量和效果。

  (三)完善地方税体系建设,构建多层级政府良性互动的税收调控机制

  税收政策对宏观经济逆周期调节是全国整体一盘棋的综合调节,不仅需要国家层面的统一部署,更需要各级地方政府的深度参与和具体执行。税收政策对宏观经济的调节是多级政府协同并进、综合发力的成果。当前,地方税体系薄弱是我国现行税收管理体制的瓶颈之一,也是各级地方政府运用税收调控经济波动难有作为的原因之一。因此,在中央统一税收立法权和税种开征权的前提下,完善地方税体系,适度扩大地方税权,对于构建多层级良性互动的宏观调控机制、提升我国税收政策宏观经济逆周期调节效果具有事半功倍的作用。基于税收立法需要较长时限,我们应分步骤逐渐增强各级地方政府调控经济的能力。第一,通过对税收返还制度和转移支付制度的改革和调整,促进地方财力的增强。第二,针对我国区域经济发展具有不平衡性和差异性的特征,通过对共享税分享比例的改革缓解区域经济不平衡,促进区域协调发展。第三,通过消费税向地方政府倾斜等改革,提升税收政策对宏观经济稳定的调节空间,通过中央和地方政府的联动配合,为宏观经济逆周期调节加力增效。

  综上而言,我国改革开放进程中经历了多次宏观经济波动,面对每一次宏观经济波动我国都毫无例外地选择积极的财政政策进行应对,主要以扩大财政支出为主基调,伴随流转税制度改革。然而,面对当前外部冲击和国内经济下行压力,财政政策空间有限,单纯围绕流转税减税难以全方位应对宏观经济逆周期调节的重任。只有立足长远,建立与经济结构相匹配的税制结构,加强地方税体系建设,完善具有调节作用的财产税等,形成多税种协调、多层级政府良性互动的宏观经济逆周期调节体系,全面提升税收制度与宏观经济的弹性和匹配度,才能更好地发挥税收政策对于宏观经济逆周期调节的作用。

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